Kedaulatan di Atas Data yang Rapuh

Pengelolaan pangan hingga kini masih mencemaskan. Kebijakan sering didasarkan pada data yang tidak akurat. Ketergantungan terhadap impor masih tinggi, sulit mewujudkan ketahanan dan kedaulatan pangan. Di tengah perubahan iklim yang memengaruhi stok pangan dunia, rebutan pangan akan terjadi.

Kedaulatan pangan sering diterjemahkan dengan menghentikan keran impor karena ada surplus. Padahal, data yang menjadi acuan untuk menyatakan surplus tidak betul-betul akurat. Untuk beras, misalnya, data produksi dan konsumsi bisa dikatakan simpang siur.

Angka Ramalan (Aram) I produksi padi tahun 2015, menurut Badan Pusat Statistik (BPS), meningkat 6,64 persen sehingga ada surplus 3 juta ton beras. Data surplus beras ini akan berbeda-beda jika dihitung berdasarkan data konsumsi. Data konsumsi beras di Indonesia dianggap unik dan rancu.

Secara resmi ada data konsumsi beras per kapita dan data ketersediaan beras untuk konsumsi. Dua hal ini berbeda. Yang sering digunakan adalah data konsumsi beras per kapita sebesar 97 kilogram per kapita per tahun. Padahal, jika berdasarkan ketersediaan beras untuk konsumsi, data versi BPS menyebutkan angkanya 114,8 kilogram per kapita. Jadi, ada surplus beras 18,2 juta ton.

Andaikan ketersediaan beras untuk konsumsi lebih tinggi, yaitu 139 kilogram per kapita, di atas kertas surplus beras ada 12 juta ton. Dengan angka moderat 124 kilogram per kapita, surplus beras 15,9 juta ton. Jika mengacu pada data dasar tahun 2004-2005, dengan angka produksi dan konsumsi hampir sama, diperkirakan surplus beras sebesar 6,26 juta ton.

Terlepas dari angka surplus yang rancu, surplus yang berbeda-beda tersebut menimbulkan pertanyaan tentang lokasi beras tersebut disimpan. Kapasitas gudang Bulog yang memiliki jaringan luas diperkirakan hanya cukup untuk menyimpan 3 juta ton.

Data produksi beras untuk mengetahui stok beras sesungguhnya pun tidak dapat dipercaya akurasinya. Yang bisa dipercaya hanyalah data harga dan impor resmi beras. Sementara apabila dilihat dari gejolak harga, banyak yang meyakini hal tersebut merupakan kondisi sesungguhnya stok beras.

Stok beras pada akhir tahun 2014 yang terendah selama tiga tahun terakhir tidak pernah diantisipasi sehingga menyebabkan harga melejit. Kenaikan harga beras berlanjut hingga 2015. Harga sempat turun setelah panen raya bulan Maret, kemudian naik lagi. Sampai Oktober lalu, harga sudah lebih tinggi dibandingkan dengan puncak harga pada bulan Maret. Hal ini perlu diwaspadai karena terjadi kenaikan harga hingga 6 persen.

Setiap kenaikan harga 3 persen, terjadi penurunan stok beras 10 persen. Itu artinya, terjadi penurunan stok beras sekitar 20 persen. Kondisi ini merupakan rata-rata nasional. Penurunan harga beras di pasar induk di Jakarta sebesar Rp 500, misalnya, tidak menggambarkan kondisi seluruh Indonesia.

Stok beras pada akhir tahun terus menurun. Untuk tahun 2015, stok beras turun 1 juta ton dibandingkan dengan tahun sebelumnya, menjadi 4,5 juta ton. Diperkirakan pada akhir tahun 2016, stok akan kembali turun1 juta ton. Dengan kebutuhan beras nasional 2,44 juta ton per bulan, stok tersebut hanya cukup memenuhi kebutuhan selama kurang dari dua bulan. Situasi ini termasuk sangat kritis.

Selain beras, harga pangan yang juga naik adalah tepung terigu, daging sapi, kacang hijau, kacang tanah, dan cabai merah keriting. Dengan harga-harga yang tinggi, impor pangan masih berlangsung. Pemerintah baru saja mengimpor 1 juta ton beras dengan target impor 1,5 juta ton. Impor jagung naik hampir 27 persen, impor kedelai 0,2 persen, dan ubi kayu 235 persen.

Pangan 2016
Kondisi pangan 2016 diprediksi masih stagnan dan impor akan meningkat. Sayangnya, ketergantungan impor bukan hanya terjadi pada produk pangan, melainkan juga pada sarana produksi, seperti benih dan pupuk.

Kondisi produksi yang stagnan disebabkan dampak El Nino masih akan berlanjut. Berdasarkan perhitungan Organisasi Pangan dan Pertanian (FAO), fenomena El Nino yang kuat itu akan berlangsung hingga 2016 dan akan berdampak terhadap negara-negara di Asia, Amerika Selatan, dan Karibia. Produksi pangan dunia akan turun.

Produksi beras juga akan turun, baik di Indonesia, Kamboja, India, Thailand, maupun Vietnam. Dikhawatirkan, terjadi rebutan beras di pasar internasional. Kalaupun suatu negara memiliki devisa untuk mengimpor, belum tentu beras untuk dibeli tersedia di pasar.

Laporan Bank Dunia menyebutkan, dunia pada tahun 2025 akan mengalami defisit pangan sekitar 69 juta ton. Indonesia dan sekitarnya defisit 127 juta ton. Kondisi defisit tersebut ditutup pasokan dari Eropa dan Amerika Utara. Hal ini disebabkan luasan lahan pertanian menurun, terutama di negara-negara tropis, sebesar 110 juta-135 juta hektar, akibat perubahan iklim. Sementara di negara-negara beriklim sedang atau dingin terjadi penambahan luas lahan pertanian sekitar 160 juta hektar.

Reformasi agraria
Permasalahan utama pembangunan pertanian di Indonesia adalah kepemilikan lahan. Per kepala hanya tersedia 326 meter persegi lahan pertanian. Petani di Thailand dan Vietnam menguasai luasan lahan per kapita untuk tanaman pangan jauh lebih besar. Indonesia juga akan bergantung pada Australia yang per kapitanya tersedia lahan 2,6 hektar.

Konversi kepemilikan lahan sulit dibendung. Di Jawa Tengah, misalnya, jumlah rumah tangga petani gurem yang memiliki lahan kurang dari 1.000 meter persegi pada tahun 2003 sekitar 2,2 juta. Dalam kurun sepuluh tahun, jumlahnya menurun drastis menjadi kurang dari 900.000 rumah tangga.

Konversi lahan ini marak terjadi sejak otonomi daerah diterapkan. Otonomi daerah menyebabkan pemerintah daerah berlomba-lomba meningkatkan pendapatan daerah.

Apabila daerah mempunyai lahan pertanian luas, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah-nya akan kecil karena pajak untuk tanah pertanian kecil. Itu sebabnya daerah berlomba-lomba memperkecil pertanian dan mengalihkan lahan produktif untuk pangan tersebut menjadi peruntukan untuk industri dan jasa-jasa yang mengikuti, seperti perumahan. Kondisi itu ditambah lagi dengan tidak adanya insentif bagi daerah untuk mempertahankan lahan pertanian.

Rendahnya kepemilikan lahan ini akhirnya berujung pada minimnya kesejahteraan petani. Dari 28,55 juta penduduk miskin, sebanyak 62,8 persen adalah petani. Rata-rata pendapatan rumah tangga petani hanya Rp 1,03 juta per bulan. Selama periode 2003-2013, rata-rata 500.000 keluarga petani per tahun tercerabut dari lahannya.

Kesenjangan pun terjadi antara pertanian pangan dan perkebunan. Lahan pertanian pangan yang menghidupi 91,91 juta jiwa hanya bertambah sebanyak 2,96 persen dari 7,77 juta hektar (1986) menjadi 8 juta hektar (2012). Sementara lahan perkebunan yang dimiliki sedikit orang meningkat 144 persen, dari 8,77 juta hektar menjadi 21,41 juta hektar dalam kurun waktu sama.

Saat terjadi defisit pangan pada 2025, sektor pangan akan semakin ditinggalkan pelaku pertanian karena tidak memberi insentif yang memadai. Sebagian besar penduduk dunia akan tinggal di kota-kota besar dengan karakter digital yang kian kuat. Tidak ada lagi orang yang mau membesarkan sektor pertanian, perikanan, dan peternakan. Akibatnya, harga pangan akan terus melejit.
——————
Versi cetak artikel ini terbit di harian Kompas edisi 2 Desember 2015, di halaman 37 dengan judul “Kedaulatan di Atas Data yang Rapuh”.