Dewasa ini, pemerintah tidak punya lembaga pemikir yang memberikan nasihat kepada presiden dan pemerintah berdasarkan analisis dan opini keahlian yang dilandasi oleh fakta lapangan, grafik ataupun riset yang serius.
Nasihat dan opini ahli itu sangat diperlukan untuk memanfaatkan era reformasi, demokratisasi, globalisasi, serta otonomi daerah dan menghindarkan dampak negatifnya. Sementara itu, dunia pun mengalami perubahan yang sangat cepat. Di negara maju, penasihat presiden adalah terdiri dari akademisi ataupun pemikir ataupun intelektual terbaik di negara itu. Dalam era reformasi, para penasihat presiden di Indonesia adalah terdiri dari politisi yang kurang jelas reputasi teknisnya dan tidak memahami apa yang terjadi di luar negeri, terutama di China, Jepang, Amerika Serikat, dan Uni Eropa.
Karena juga diisi oleh orang-orang yang kurang pas kualifikasinya, lembaga pemerintah, seperti Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (PAN/RB) serta Lembaga Administrasi Negara (LAN), gagal melakukan fungsinya untuk mengubah organisasi pemerintah dan mencari talenta baru guna mengisi jabatan pemerintahan ataupun pegawai negeri sipil (PNS) yang diperlukan dalam era baru setelah reformasi. Di dalam negeri, kita melakukan demokrasi politik, menghentikan Dwifungsi ABRI, mengenalkan otonomi daerah, serta menggunakan mekanisme pasar dalam pengendalian ekonomi makro dan mikro. Sementara itu, mata rantai produksi global (global supply chains/GSC) menjadi kian terikat. Dewan Pertimbangan Agung (DPA) masa lalu kini digantikan Dewan Pertimbangan Presiden (Watimpres) dan berbagai dewan. Berbeda dengan Wantimpres yang sekarang, personel DPA dulu diisi para politisi dan mantan menteri sehingga lebih mampu memberikan saran dan nasihat yang berharga.
ADVERTISEMENT
SCROLL TO RESUME CONTENT
Penulis sendiri berpandangan, Bappenas perlu dibubarkan dan dijadikan sebagai think tank pengumpul informasi dan penasihat presiden serta dapur pemikir kebijakan negara. Demikian pula Watimpres dan berbagai dewan dan komite yang ada, karena kurang jelas kontribusi dan manfaatnya. Bappenas adalah peninggalan masa pemerintahan tentara yang bersifat otoriter dan sentralistis pada masa Orde Baru. Di bawah pimpinan Ketua Bappenas Profesor Widjojo Nitisastro, Bappenas pada masa itu bukan saja berfungsi sebagai dapur pemikir kebijakan ekonomi Orde Baru. Karena diisi intelektual terbaik yang kita punya pada waktu itu, melalui penguasaannya atas anggaran pembangunan, Bappenas sekaligus juga merupakan pelaksana kebijakan ekonomi.
Selama masa 32 tahun pemerintahan Orde Baru (1966-1998), seluruh defisit APBN dibelanjai dengan bantuan serta pinjaman luar negeri dari negara-negara donor Barat yang tergabung dalam IGGI/CGI. Sebagai Ketua Bappenas dan Menko Perekonomian, Widjojo mengontrol langsung persyaratan bantuan dan pinjaman luar negeri. Pinjaman luar negeri diutamakan dari sumber resmi (official development aid/ODA), berjangka panjang dan bersyarat murah.
Ia sekaligus memimpin negosiasi pinjaman dan kredit luar negeri di forum IGGI/CGI. Pinjaman resmi itu biasanya mengikat baik dalam syarat-syarat pinjaman maupun pelaksanaannya, termasuk politik luar negeri. Dengan adanya hibah dan pinjaman luar negeri itu, pemerintah dapat menghentikan praktik sebelumnya yang membelanjai defisit APBN melalui pencetakan uang. Pembelanjaan defisit seperti ini yang memicu inflasi hingga 650 persen di 1966.
Pada masa Orde Baru, bantuan dan pinjaman luar negeri tersebut langsung dikontrol oleh Bappenas dan disebut sebagai penerimaan pembangunan yang masuk ke kas negara di tingkat pusat. Demikian pula dengan penerimaan dari royalti hasil bumi dan migas dan kehutanan. Penerimaan pajak juga masuk kas negara di tingkat Pusat. Hampir tak ada hak maupun kemampuan daerah untuk memungut pajak. Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) pun tadinya dipungut Ditjen Pajak. Baru beberapa tahun terakhir PBB dipungut oleh pemda.
Pada masa Orde Baru, APBN dibagi dua, yakni anggaran rutin dan pembangunan. APBN pembangunan langsung dikontrol Bappenas, sedangkan Departemen Keuangan hanya mengontrol anggaran rutin untuk pembayaran gaji PNS serta pengelolaan pemerintahan. Penggunaan anggaran pembangunan pun dilakukan secara sentralistis oleh Bappenas, di mana lokasi pembangunan jalan, irigasi, SD inpres, puskesmas hingga lantai jemur penggilingan padi adalah milik koperasi. Demikian juga pembangunan pasar, saluran air bersih serta jalan ataupun irigasi desa. Agar terasa dampak sentralistisnya, semua program pembangunan disebut dengan delapan jenis program instruksi presiden (inpres). Pemda hanya sebagai pengguna dari proyek-proyek yang dibangun oleh Bappenas dan tidak berperan apa-apa dalam proses perencanaan dan pembangunannya.
Setelah reformasi, UU Keuangan Negara Tahun 2003 memberikan kekuasaan penuh bagi Kemenkeu untuk mengelola anggaran negara. Pemusatan kekuasaan pengelolaan anggaran negara ini meniadakan kekuasaan Bappenas dalam mengelola anggaran pembangunan. Forum CGI berakhir setelah reformasi karena pinjaman luar negeri kini dilakukan dengan menjual surat utang di pasar keuangan nasional dan internasional.
Pascareformasi
Pemerintah mengintroduksi reformasi setelah runtuhnya Orde Baru pada 1998. Dalam reformasi di bidang politik, ABRI telah meninggalkan dwifungsinya dan tidak lagi terlibat dalam politik praktis dan menduduki jabatan sipil seperti menteri, kepala daerah, memimpin BUMN/ BUMD ataupun menjadi anggota DPR dan DPRD. Pada masa Orde Baru, anggota ABRI yang menduduki jabatan sipil sekaligus berfungsi untuk mengikis komunis dari birokrasi pemerintahan. Parpol baru yang muncul bagaikan jamur di musim hujan pada masa reformasi, mengurangi dominasi Golkar yang sangat kuat pada masa Orde Baru. Sekarang ini, para purnawirawan ABRI sudah merambah pada sejumlah parpol di luar Golkar.
Setelah reformasi tak ada lagi kontrol terpusat utang pemerintah. Semua departemen teknis dan BUMN dapat berutang ke luar negeri. Dengan izin menkeu, pemda pun dapat mengeluarkan surat utang. Berbeda dengan masa Orde Baru, jangka waktu pinjaman luar negeri sektor negara pada masa reformasi adalah lebih pendek dengan syarat-syarat lebih berat. Pinjaman pada era reformasi termasuk untuk pembangunan infrastruktur berjangka panjang. Utang dalam valuta asing digunakan untuk membangun proyek yang hanya menghasilkan rupiah akan menimbulkan risiko currency mismatch, kesenjangan mata uang. Pinjaman luar negeri berjangka pendek untuk membelanjai proyek berjangka panjang menimbulkan risiko maturity mismatch, kesenjangan antara jangka waktu kredit dengan penerimaan hasil proyek yang dibelanjainya. Sebagaimana telah berkali kali kita alami, kedua risiko itu menimbulkan krisis perekonomian.
Reformasi memberikan otonomi pada daerah. Berbeda dengan di negara-negara lain, otonomi daerah (otda) di Indonesia diberikan kepada kabupaten dan kota, sedangkan di negara-negara lain diberikan kepada negara bagian ataupun provinsi. Dalam era otda, pemda diberikan otoritas untuk mengurus sendiri kesehatan, pendidikan, pekerjaan umum, lingkungan, komunikasi, angkutan, pertanian dan industri manufaktur. Namun, banyak di antara daerah tak punya tenaga ahli untuk memproduksi produk-produk itu. Tak ada guru, dokter, insinyur jalan serta bangunan, ahli pertanian dan teknisi lain yang baik.
Unit pemda di Indonesia terlalu kecil sehingga tak mampu membangun kemampuan sendiri mengelola keuangan, melakukan perencanaan pengeluaran anggaran dan menarik investasi modal bagi penciptaan lapangan kerja dan memanfaatkan peluang pasar untuk meningkatkan kegiatan ekonomi di daerahnya. Pada masa berlakunya ICW, siapa saja bisa jadi bendaharawan negara tanpa menguasai tata buku karena pembukuan keuangan negara hanya menggunakan pembukuan satu lajur, bagaikan pembukuan tukang rokok di pinggir jalan. Dewasa ini, bendaharawan dituntut menguasai tata buku dua sisi, dengan pendidikan setidaknya D-III Akuntansi, yang juga jarang dimiliki oleh banyak pemda.
Dampak deregulasi dan teknologi
Karena gabungan antara deregulasi dan kemajuan teknologi, ekonomi nasional semakin terikat dengan ekonomi global dan berperan serta dalam GSC atau mata rantai produksi global. Deregulasi mengurangi hambatan perdagangan baik berupa tarif bea masuk maupun hambatan nontarif. Kemajuan teknologi menurunkan biaya logistik dan memperluas kontrol (span of control) manajer usaha. Pendek kata, globalisasi telah meningkatkan keterkaitan ekonomi nasional dengan ekonomi global di semua sektor, yakni di pasar keuangan, perdagangan, dan tenaga kerja.
Produk-produk Apple, pesawat telepon dan komputer, adalah dirakit di China dengan menggunakan suku cadang dan komponen yang diimpor dari 27 negara. TKI dari Sragen sudah bisa mencari kerja di seluruh pelosok dunia. Pemda pun tak punya kemampuan untuk memanfaatkan GSC dan globalisasi produksi ini. Itulah sebabnya kenapa Pantai Timur Sumatera jauh ketinggalan daripada Pantai Barat Malaysia dan Kalimantan jauh ketinggalan daripada Malaysia maupun Brunei Darussalam.
Otda memberikan kekuasaan dan dana transfer yang sangat besar untuk pemda kabupaten dan kota. Kini, daerah menerima lebih dari sepertiga dana APBN. Pemda menggunakan dana itu untuk pembangunan daerahnya. Bersamaan dengan transfer dana tersebut, pengelolaan dan pertanggungjawabannya pun kian ditingkatkan. Perbendaharaan negara yang didasarkan pada ICW warisan zaman kolonial digantikan dengan sistem perbendaharaan negara modern. ICW didasarkan pada transaksi kas dan menggunakan pembukuan satu sisi. Sistem perbendaharaan baru menggunakan pembukuan dua sisi dan transaksi beberapa tahun ke depan.
Pemeriksaan dan pertanggungjawaban keuangan negara oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) menjadi lebih tertib dengan jangka waktu yang jelas dan berjenjang. BPK didesain sebagai auditor tunggal keuangan negara mulai dari tingkat pusat hingga desa-desa untuk mencegah terjadinya penyimpangan penggunaan pengeluaran negara. UU Keuangan Negara Tahun 2003 juga membolehkan pemda meminjam dengan menjual obligasi untuk pembangunan proyek berjangka panjang di daerahnya. Proyek itu, antara lain air minum, pelabuhan, pasar dan pengerukan aliran sungai. Hingga saat ini, belum ada di antara pemda yang telah mampu menggunakan peluang tersebut.
Anwar Nasution Guru Besar Emeritus Fakultas Ekonomi UI
Sumber: Kompas, 11 Juni 2019
