Tersandera TDL

WACANA kenaikan TDL acap kali menjadi perdebatan publik saat pembahasan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) dimulai. Pada Mei dan Juni ini pemerintah bersama dengan DPR disibukkan dengan pembahasan APBN Perubahan 2011, sekaligus mempersiapkan asumsi-asumsi ekonomi dan moneter untuk menyusun rencana anggaran 2012. Persetujuan DPR terhadap kenaikan TDL tentunya akan menentukan perencanaan alokasi fiskal yang dipersiapkan pemerintah.

Politisasi TDL yang berlebihan konon bertanggung jawab terhadap menurunnya keandalan infrastruktur ketenagalistrikan Indonesia dalam satu dekade terakhir. Selama periode 1990-an, penambahan kapasitas terpasang PLN mencapai sekitar 7.000 MW, dengan laju pertumbuhan sebesar 8 persen per tahun. Padahal pada periode tersebut liberalisasi di sektor ketenagalistrikan sedang terjadi dengan adanya dengan program listrik swasta.

Pada periode 2000 hingga 2009, pertumbuhan kapasitas terpasang PLN hanya sebesar 5.000 MW, dengan laju pertumbuhan 2,74 persen per tahun. Laju ini lebih rendah dari proyeksi penambahan kapasitas terpasang yang direncanakan PLN sebesar 9.000 MW pada akhir 2010, dengan laju pertumbuhan 6,5 persen per tahun.
Ketidakmampuan PLN dalam menambah kapasitas pembangkit tidak diimbangi dengan peningkatan pembangkit listrik swasta.

Dalam 10 tahun terakhir kapasitas pembangkit listrik swasta hanya tumbuh sebesar 2.000 MW. Padahal pembangkit listrik swasta diharapkan dapat memasok sepertiga kapasitas daya terpasang pada periode yang sama untuk memenuhi kenaikan permintaan sebesar 9 persen setiap tahun. Terbatasnya pertumbuhan infrastruktur kelistrikan menyebabkan terjadinya pembatasan pertumbuhan permintaan listrik, yang akhirnya merugikan pertumbuhan ekonomi secara keseluruhan.

Selain itu lambannya penambahan pembangkit listrik berakibat pada kurang optimalnya diversifikasi pembangkit listrik. Hingga akhir 2010 pembangkit termal masih mendominasi, dimana bahan bakar batubara menyumbang 38 persen pembangkitan energi listrik, disusul gas alam, 24 persen, dan bahan bakar minyak (BBM), 22 persen. Sisanya bersumber dari tenaga air (13 persen) dan panas bumi (3 persen).
Masih tingginya konsumsi BBM tersebut menyebabkan biaya pembangkitan tenaga listrik membengkak. Data PLN menunjukkan biaya produksi listrik pembangkit yang membakar BBM berjenis high speed diesel (HSD) mencapai Rp 4.790 per kilowatt-jam, dengan harga solar industri sebesar Rp 9.000 per liter. Bandingkan dengan biaya produksi pembangkit dengan batubara yang hanya Rp 630 per kilowatt-jam. Adapun perhitungan PLN menunjukkan biaya pembangkitan listrik rata-rata pada bulan Mei sebesar Rp 1.421 per kilowatt-jam.

Kenaikan harga minyak di pasar dunia menyebabkan kenaikan harga BBM yang dibeli PLN. Walaupun berstatus perusahaan milik negara, dan de facto melayani penyediaan listrik di tanah air, PLN membeli BBM sesuai dengan harga pasar. Akibatnya, biaya produksi listrik ikut-ikutan mengalami perubahan karena terimbas volatilitas harga BBM.
Dalam anggaran belanja PLN tahun ini, biaya BBM mencapai lebih dari separo biaya bahan bakar yang dialokasikan.  Asumsi biaya produksi tenaga listrik dalam penyusunan APBN tahun berkisar antara Rp 1.200 ñ Rp 1.300 per kilowatt-jam, tetapi kemungkinan untuk naik cukup besar seiring dengan melonjaknya harga minyak dunia. Selain juga kenaikan harga batubara yang salah satunya disebabkan oleh kenaikan permintaan batubara dari Jepang, setelah insiden PLTN Fukushima.

Konsekuensinya adalah kenaikan harga produksi tenaga listrik. Menurut perhitungan penulis, kenaikan biaya produksi sebesar Rp 100 per kilowatt-jam dari biaya produksi acuan tahun ini akan menyebabkan defisit sebesar Rp 15 triliun. Kenaikan biaya produksi sebesar ini dapat disebabkan oleh harga minyak sebesar 100 dollar per barrel, dengan catatan tidak ada kenaikan volume konsumsi BBM diatas kuota yang telah direncanakan.

Apabila skenario defisit ini benar terjadi, maka ada tiga opsi yang dapat dilakukan untuk menjaga agar pasokan listrik tidak terganggu: Pertama, menambah subsidi listrik yang sebelumnya telah dialokasikan sebesar 41 triliun di APBN 2011. Kedua, mengurangi konsumsi BBM minimum 1,5 juta kilo-liter dari 8 juta kilo-liter yang sebelumnya direncanakan. Ketiga, menaikkan TDL rata-rata sebesar 30 persen, jika kebijakan ini akan dilakukan pada bulan Juli.
Dilihat dari peluangnya, opsi pertama yang paling mudah diambil secara politis, walaupun akan berimbas pada kenaikan defisit anggaran atau pemotongan anggaran investasi untuk infrastruktur atau pelayanan dasar.
Pada tahun 2012 PLN memperkirakan kebutuhan anggarannya akan mencapai Rp 191,6 triliun. Berdasarkan hal ini, penulis memperkirakan biaya produksi tenaga listrik sebesar Rp 1.150 – Rp 1.200 per kilowatt jam, dengan resiko terjadinya kenaikan yang masih tinggi akibat volatilitas harga BBM, dan harga batubara yang masih tinggi akibat permintaan yang tinggi di pasar dunia.

Sejumlah analis memperkirakan rerata harga minyak di tahun 2012 akan berkisar antara 100-110 dolar per barrel. Bagi PLN masuknya tambahan 2.500-3.000 MW PLTU Batubara dari program percepatan 10 ribu MW, PLTP, serta fuel switching akibat diseminasi pembangkit listrik non-BBM di sejumlah sistem terisolasi, diharapkan dapat memotong konsumsi BBM hingga 25 persen dari volume konsumsi saat ini.

Walaupun biaya pokok produksi tahun depan mungkin lebih rendah dari tahun ini, subsidi listrik diperkirakan masih cukup besar. Pasalnya, rata-rata tarif listrik masih berada pada kisaran Rp 720 per kilowatt-jam. Dengan perkiraan konservatif, secara rerata setiap pelanggan listrik PLN akan menerima subsidi Rp 450 per kilowatt-jam, dimana pelanggan R-1 450 VA menerima subsidi hampir Rp 800 per kilowatt-jam, dan R-1 900 VA menerima subsidi sekitar Rp 600 per kilowatt-jam. Kedua golongan pelanggan ini mencapai 83 persen total seluruh pelanggan kategori rumah tangga.

Jika pemerintah tidak menaikkan TDL, penulis memperkirakan subsidi listrik tahun depan diperkirakan dapat mencapai Rp 50 ñ 55 triliun. Apabila penurunan konsumsi BBM tidak tercapai, maka subsidi dapat melonjak lebih tinggi lagi. Situasi ini menciptakan tantangan pengelolaan fiskal, bahkan meningkatkan resiko fiskal Indonesia. Apa pasalnya? Kegagalan membatasi konsumsi BBM untuk pembangkitan listrik menciptakan ketidakpastian besaran subsidi listrik (dan BBM), sehingga bisa mempengaruhi kebijakan alokasi dan rencana defisit anggaran. Implikasinya pada tingkat bunga obligasi pemerintah dan dalam jangka panjang adalah utang publik yang harus ditanggung warga negara Indonesia di masa mendatang.

Solusi yang rasional adalah menaikkan TDL secara bertahap dan selektif untuk golongan pelanggan rumah tangga, sosial dan pemerintah; selain upaya-upaya internal PLN seperti penurunan susut energi, peningkatan efisiensi pengusahaan dan operasi, serta memberantas praktek-praktek korupsi. Kenaikan TDL pada awal tahun depan 15-20 persen terhadap tarif rata-rata saat ini berpotensi menurunkan subsidi Rp 10-12 triliun.

Menaikkan TDL untuk kelompok rumah tangga dapat menekan inflasi, karena pemanfaatan listrik pada golongan ini lazimnya untuk tujuan konsumtif. Sebaliknya, menaikkan tarif bagi pelanggan industri dan bisnis dapat mengakibatkan inflasi, karena penggunaan listrik lazimnya berkaitan dengan produksi barang dan jasa. Dengan demikian kenaikan TDL pada golongan ini sebaiknya dihindarkan, jika dimungkinkan, atau ditekan serendah mungkin. Salah kebijakan dalam menaikkan tarif industri tahun lalu sebaiknya tidak diulangi kembali.

Kenaikan TDL bukanlah suatu kebijakan yang populis dan dapat diduga akan mendapatkan tentangan dari wakil rakyat dan kelompok oposisi. Walaupun demikian, para pembuat kebijakan di Jakarta sekaligus para pemangku kepentingan  hendaknya mengedepankan kebijakan yang rasional, yang tidak menyandera potensi pertumbuhan ekonomi yang sungguh berdampak pada kemakmuran seluruh rakyat, bukan status quo yang sering memakai jargon melidungi orang miskin padahal justru melanggenggkan kebijakan subsidi yang salah sasaran. (83)

Oleh Fabby Tumiwa, Penulis adalah pengamat kelistrikan dan direktur eksekutif Indonesian Institute for Essential Services Reform (IESR)

Sumber: Suara Merdeka, 23 Mei 2011