Menguatkan Sistem Presidensial

Kecenderungan mayoritarianisme presideni dalam sistem presidensial bisa dicegah bila masih ada cukup oposisi yang punya wakil formal di DPR. Dan ini sebenarnya juga menjadi bagian dari memperkuat sistem presidensialisme.

DPR kini sedang membahas kembali undang-undang pemilu. Salah satu tema yang mengemuka soal penguatan sistem presidensial.

Memperkuat sistem presidensial tak sama dengan memperkuat presiden. Secara teoretik, presiden dalam sistem presidensial itu sudah kuat. Pertama, presiden tak tergantung DPR, tak dapat dijatuhkan DPR karena alasan politik. Kedua, presiden dipilih langsung rakyat, legitimasinya sangat kuat.

Ketiga, secara politik, kekuasaan kepresidenan dipegang satu orang. Mobilisasi kekuasaan oleh presiden lebih mudah dibandingkan oleh DPR. Di DPR, kekuasaan dipegang banyak partai/banyak orang. Lebih sulit bagi DPR memobilisasi kekuasaan untuk, misalnya, berhadapan dengan presiden (eksekutif).

Jadi, apa yang dimaksud dengan memperkuat sistem presidensial? Pertama, walaupun presiden dan DPR terpisah dan tak tergantung satu sama lain, keduanya perlu membuat banyak kesepakatan untuk menjalankan pemerintahan: membuat kebijakan seperti legislasi dan anggaran; serta, menjalankan kebijakan (presiden) dan melakukan pengawasan (DPR).

Karena itu, perlu dukungan politik yang cukup bagi presiden di DPR. Akan lebih mudah bagi presiden memperoleh dukungan kalau jumlah partai di DPR tak terlalu banyak. Karena itu, memperkuat sistem presidensial berarti mengupayakan agar jumlah partai menjadi lebih sederhana, tidak terlalu banyak.

Kedua, memperkuat sistem presidensial berarti menjamin agar semua kelompok masyarakat relatif memiliki representasi di proses pengambilan keputusan politik, terutama yang formal seperti di DPR. Ini untuk mengurangi kemungkinan munculnya penyakit bawaan sistem presidensial: tendensi mayoritas.

Karena kekuasaannya yang tunggal dan besar ada potensi presiden bisa mengakali kekuasaan untuk jadi dominan, ujungnya membuat sistem jadi otoriter. Dengan terwakilinya semua kelompok masyarakat, potensi saling menyeimbangkan antar-kekuatan politik lebih dimungkinkan. Lebih tegasnya, kelompok yang bersedia jadi penyeimbang atau oposisi sedapat mungkin juga terwakili secara formal di lembaga legislatif.

Pemilu bisa membantu menguatkan sistem presidensial, meski tak mudah. Antara lain karena pemilu tak serta-merta bisa melakukan penguatan dengan dua pengertian itu. Memperkuat yang pertama bisa memperlemah yang kedua. Sebaliknya, memperkuat yang kedua bisa memperlemah yang pertama. DPR harus mempertimbangkan keduanya sekaligus.

Sosiologis versus institusional
Dari keputusan Mahkamah Konstitusi (MK), baik terkait Pemilu 2019 maupun pemilu selanjutnya, kita tahu salah satu cara memperkuat sistem presidensial adalah melalui pemilu legislatif dan eksekutif secara serentak.

Para ahli dan peneliti di bidang ini, seperti Allen Hicken dan Heather Stoll (2011, 2013) atau Mark P Jones (1995) memang menemukan bahwa kedekatan jarak waktu (temporal proximity) pelaksanaan pemilu eksekutif dan legislatif adalah salah satu cara untuk mengurangi atau menyederhanakan jumlah partai di legislatif. Jadi, keduanya bisa dilaksanakan serentak atau bisa juga dalam waktu yang tidak terlalu jauh, kira-kira antara satu hingga enam bulan.

Tetapi temporal proximity ini harus dikombinasikan dengan sejumlah faktor lain agar punya dampak penyederhanaan partai. Mark P Jones, misalnya, menyarankan kerangka ideal kelembagaan pemilu sebagai gabungan dari sistem suara terbanyak (plurality) untuk pilpres, sistem proporsional dengan besaran dapil moderat (5-8 kursi) untuk pemilu legislatif (pileg), dan dilaksanakan serentak.

Fungsi sistem plurality (di Indonesia disebut sistem satu putaran) dalam pilpres adalah untuk membatasi jumlah calon yang serius atau patut diperhitungkan (viable candidate). Jumlah nominal capres bisa saja banyak, tetapi yang viable biasanya sedikit.

Dengan sistem satu putaran, maka ketika mencalonkan presiden, partai harus langsung berpikir bagaimana caranya agar calonnya menang sehingga mereka akan mencari figur yang paling mungkin menang. Karena itu, akan ada kecenderungan alamiah partai-partai untuk berkoalisi. Akibatnya, meski partai peserta pileg banyak, capresnya (yang viable) tidak akan banyak.

Untuk Indonesia sistem suara terbanyak ini sudah dikunci oleh konstitusi sehingga tak bisa dipakai, kecuali ada amendemen UUD. Namun, jumlah capres di Indonesia sudah sangat dibatasi melalui aturan ambang batas presiden. Dengan aturan yang ada sekarang, jumlah maksimal capres lima saja.

Bedanya, kalau sistem plurality sifatnya lebih ”alamiah”, sedangkan sistem ambang batas presiden lebih ”memaksa”. Temuan terbaru Nunes dan Thies (2013) menunjukkan, sistem pilpres tanpa ambang batas, walaupun menggunakan sistem dua putaran seperti di Indonesia, seiring berjalannya waktu (sekitar 3-4 siklus pemilu), cenderung akan diikuti oleh jumlah calon yang sedikit.

Ini berarti rekayasa kelembagaan (institusional) pemilu kita tinggal menambahkan pilihan untuk menggabungkan keserentakan pemilu dengan besaran dapil yang dianggap moderat. Secara teoretis, besaran dapil yang moderat itu adalah 5-8 kursi.

Dari 80 dapil untuk pemilu DPR yang ada sekarang, 49 dapil (61 persen) masuk kategori moderat, 20 dapil (25 persen) masuk kategori besar, dan 11 dapil (14 persen) bahkan masuk kategori dapil kecil. Jadi, secara keseluruhan, 75 persen besaran dapil untuk DPR masuk kategori dapil kecil atau moderat.Ini artinya, secara umum, desain sistem kelembagaan pemilu kita secara teoretis, sudah mendekati desain ideal, yaitu capresnya sedikit, pemilu legislatif dan eksekutifnya serentak, dan besaran dapilnya sudah hampir semuanya moderat atau kecil.

Lalu mengapa selalu muncul keinginan mengurangi besaran dapil dengan alasan menyederhanakan jumlah partai? Ini mungkin terkait dengan kesan subyektif kita soal berapa jumlah partai yang banyak atau sedikit itu. Tak ada kriteria baku berapa jumlah partai yang ideal untuk sebuah negara. Tapi ada kesepakatan, jika hanya ada satu partai, itu tidak baik, karena berarti ada kecenderungan pemusatan kekuasaan dan otoritarianisme.

Jumlah partai yang terlalu banyak pun, misalnya sampai sepuluh partai atau lebih, juga dianggap tak baik karena akan mempersulit sebuah negara menjalankan pemerintahan dengan efektif. Jadi, kisaran jumlah partai di sebuah negara yang masih bisa diterima secara umum adalah antara dua hingga delapan atau sembilan partai.

Benarkah jumlah partai kita terlalu banyak? Di DPR hasil Pemilu 2014 jumlah partai kita 10 dan hasil Pemilu 2019 jumlahnya 9. Dalam ilmu politik jumlah partai kita di dua kali pemilu itu belum tentu sama dengan jumlah nominal itu.

Ada konsep yang disebut jumlah partai efektif di legislatif, dengan memperhitungkan kekuatan persentase kursi masing-masing. Rumusnya 1/?(si2) ,di mana si persentase jumlah kursi setiap partai. Jika disederhanakan, artinya kira-kira jumlah partai yang benar-benar punya pengaruh dalam pengambilan keputusan di lembaga legislatif.

Dengan menggunakan rumus jumlah partai efektif ini, kita mendapatkan jumlah partai di DPR hasil Pemilu 2004 hingga 2019 berturut-turut 7,1; 6,1; 8,14; dan 8,05. Jadi, jumlah partai di Indonesia dari pemilu ke pemilu selama pelaksanaan sistem presidensial adalah delapan atau kurang dari delapan. Masih termasuk kategori yang bisa ditoleransi.

Kita juga bisa melihat bahwa selama empat kali pemilu atau selama hampir 20 tahun sistem presidensial dilaksanakan dengan pemilu yang mengalami berbagai perubahan, jumlah partai efektif di DPR tetap di kisaran 6-8. Bukankah ini waktu yang sudah mulai cukup untuk beranggapan bahwa mungkin memang jumlah partai kita yang stabil antara 6 dan 8 ini?

Dengan jumlah tersebut, pemerintahan presidensial di Indonesia sejak 2004 juga cenderung stabil. Misalnya, kita tidak pernah mendengar terjadi kebuntuan hubungan presiden dengan DPR dalam hal persetujuan APBN.

Dua jalur
Jumlah partai di Indonesia, berdasarkan kategori Siaroff (2000), memang termasuk sistem multipartai ekstrem karena partainya enam atau lebih. Mungkin keinginan menyederhanakan sistem kepartaian itu didasari keinginan untuk membuat sistem kepartaian menjadi multipartai sederhana (berkisar 3-5 partai saja). Jalan yang akan ditempuh DPR tampaknya adalah dua jalur, yaitu meningkatkan ambang batas parlemen dan memperkecil jumlah kursi setiap dapil.

Mendesain sistem pemilu, termasuk dengan tujuan membuat sistem kepartaian menjadi lebih sederhana, memang sah-sah saja, apalagi dari sudut kelembagaan (institusional). Akan tetapi, jangan lupa bahwa pemilu juga diadakan untuk menjadi jalur bagi mewadahi aliran-aliran aspirasi yang berkembang atau hidup di masyarakat. Jadi, sistem pemilu harus juga memperhatikan faktor-faktor sosiologis.

Desain sistem pemilu jangan hanya berpijak pada upaya untuk membatasi, tetapi juga harus fokus pada fungsi pokoknya untuk mewadahi. Jangan sampai penggunaan ambang batas parlemen yang terlalu besar dan besaran dapil yang terlalu kecil mengakibatkan sejumlah aspirasi penting dalam masyarakat tidak terwakili secara formal di DPR.

Kalau, misalnya, DPR menginginkan ambang batas parlemen sampai 7 persen, atau besaran dapil terlalu kecil, misalnya sampai enam kursi saja per dapil, itu berpotensi membuat sejumlah partai Islam, seperti PPP dan PAN, tersingkir. Padahal, terutama PAN, secara sosiologis sudah sejak lama jadi simbol wakil formal kelompok Islam modernis di Indonesia. Mewadahi aliran-aliran sosiologis utama, terutama dari segi keagamaan ini penting karena pembeda satu partai dengan partai lain di Indonesia lebih banyak isu keagamaan.

Yang juga penting, bila jumlah partai terlalu sedikit di DPR, peluang presiden mengajak semuanya berkoalisi juga besar mengingat adanya kecenderungan banyak partai untuk lebih memilih bersama pemerintah dibanding menjadi oposisi. Bila ini terjadi, sistem presidensial bisa mengarah ke salah satu kelemahan bawaannya, yaitu kecenderungan mayoritarianisme presiden yang bisa saja mengarah ke otoritarianisme.

Kecenderungan ini bisa dicegah jika masih ada cukup oposisi yang punya wakil formal di DPR. Dan ini juga menjadi bagian dari memperkuat sistem presidensialisme.

Djayadi Hanan, Dosen Ilmu Politik Universitas Paramadina, Direktur Eksekutif Lembaga Survei Indonesia.

Sumber: Kompas, 28 Juli 2020